Συμπράξεις δημοσίου - ιδιωτικού τομέα, διερεύνηση και κατανομή κινδύνων στη σύναψη συμβολαίων και τη χρηματοδότηση έργων των μεταφορών

Abstract

Οι Συμπράξεις Δημόσιου και Ιδιωτικού Τομέα (ΣΔΙΤ) όπως αυτές ορίζονται στη διεθνή βιβλιογραφία ως Public Private Partnerships (PPP) αποτελούν σημαντικά εργαλεία για την υλοποίηση έργων υποδομών προς το κοινωνικό σύνολο. Έχουν εφαρμοστεί σε ευρεία κλίμακα στις αναπτυγμένες χώρες τις τελευταίες δεκαετίες και συνεχώς εξελίσσονται για να αντιμετωπίσουν τις νέες ανάγκες και τα προβλήματα που προκύπτουν. Αντικειμενικός στόχος είναι η βέλτιστη κατανομή των κινδύνων μεταξύ των εμπλεκόμενων φορέων με σκοπό την επίτευξη της μέγιστης κοινωνικής ωφέλειας (Value for Money / VFM) για το δημόσιο. Με δεδομένο την ύπαρξη πλήθους υποδομών υπό την ιδιοκτησία του δημοσίου που συχνά αξιοποιούνται ανεπαρκώς ή και καθόλου, οι ΣΔΙΤ μπορούν να δώσουν αποτελεσματικές λύσεις και κυρίως μέσω της εφαρμογής συμβάσεων παραχώρησης. Ιδιαίτερα στην Ελλάδα είναι πολλές οι υποδομές που όχι μόνο δεν αξιοποιούνται αποτελεσματικά από το δημόσιο αλλά επιβαρύνουν επιπλέον τον κρατικό προϋπολογισμό με έξοδα για τη λειτουργία και τη συντήρησής τους. Η εφαρμογή των δυνατοτήτων που παρέχουν οι συμβάσεις παραχώρησης και η συνεργασία με τον ιδιωτικό τομέα μπορούν να αποφέρουν σημαντικά οφέλη για όλους τους εμπλεκόμενους φορείς. Ιδιαίτερη σημασία στην επιτυχία των συμβάσεων παραχώρησης έχει η επιλογή του ιδιωτικού σχήματος που προσφέρει μέσω της προσφοράς του τα μέγιστα οφέλη προς τον κύριο του έργου. Αναλύεται η περίπτωση της εκμετάλλευσης υφιστάμενων υποδομών και εξετάζεται αναλυτικά το γενικό μοντέλο αξιολόγησης των προσφορών για την επιλογή του πλειοδότη και αποδεικνύεται μέσω αναλύσεων ευαισθησίας ότι οι παράμετροι που χρησιμοποιούνται δεν απεικονίζουν την πραγματική κατανομή των κινδύνων μεταξύ των εμπλεκόμενων στο έργο φορέων. Καταλήγοντας σε ένα τροποποιημένο μοντέλο που λαμβάνει υπόψη την πραγματική διασπορά του ρίσκου στη σωστή του διάσταση και με όρους της αγοράς καθώς και άλλα έμμεσα οφέλη για το δημόσιο (προσφορά που δεν προσφέρει τη βέλτιστη καθαρή παρούσα αξία) μειώνεται ο κίνδυνος επιλογής μη βέλτιστης προσφοράς για το δημόσιο με ταυτόχρονη μείωση του κινδύνου για επαναδιαπραγμάτευση της σύμβασης που μπορεί να οδηγήσει σε ζημίες για όλα τα εμπλεκόμενα μέρη. Ως αποτέλεσμα της παγκόσμιας οικονομικής κρίσης του 2007 τα έργα υποδομής που ξεκίνησαν σημείωσαν σημαντική πτώση σε σχέση με τα προηγούμενα χρόνια κυρίως λόγω τη αδυναμίας των κεντρικών κυβερνήσεων να διαθέσουν κεφάλαια μέσω του προγράμματος δημοσίων επενδύσεων (κάτι που συναντάται σε μεγαλύτερο βαθμό σε χώρες με υψηλό χρέος και ελλείμματα όπως η Ελλάδα), αλλά και λόγω της μείωσης των διαθέσιμων κεφαλαίων τόσο μέσω του παραδοσιακού τραπεζικού δανεισμού όσο και μέσω των εκδόσεων ομολόγων, αποτέλεσμα της διαφοροποίησης των επενδυτών σε σχέση με το πώς αντιλαμβάνονται τους κινδύνους που διέπουν τα αντίστοιχα έργα. Η χρηματοδότηση αποτελεί ίσως τον κυριότερο παράγοντα σε σχέση με την υλοποίηση ενός έργου και η αδυναμία εξασφάλισής της συνεπάγεται ακύρωση του έργου. Χρησιμοποιείται σαν βάση η εμπειρία από την εφαρμογή των καλυπτόμενων ομολόγων (covered bonds) όπως αυτά εκδίδονται από ιδιωτικούς οργανισμούς (κατά βάση χρηματοπιστωτικά ιδρύματα) όπου οι κίνδυνοι των δανειστών σχετίζονται περισσότερο με την ποιότητα των προσφερόμενων εξασφαλίσεων και λιγότερο με τους εκδότες των προϊόντων αυτών. Τα έσοδα του δημοσίου από την εκμετάλλευση έργων υποδομής μέσω συμβάσεων παραχώρησης, ορθά τιμολογημένες σύμφωνα με τις πρακτικές της αγοράς μπορούν να εξασφαλίσουν πρόσβαση σε κεφάλαια με εύλογο κόστος. Εξετάζεται αναλυτικά το πλαίσιο λειτουργίας που απαιτείται για την υλοποίηση του συγκεκριμένου τρόπου χρηματοδότησης καθώς και οι μέθοδοι τιμολόγησης σε σχέση πάντα με τα έσοδα του δημοσίου όπως αυτά προκύπτουν από την αποτελεσματική αξιολόγηση και επιλογή των βέλτιστων ιδιωτικών σχημάτων που προσφέρουν τη μέγιστη κοινωνική ωφέλεια για το δημόσιο. Το μοντέλο αξιολόγησης που προτείνεται εφαρμόζεται στην περίπτωση της δημιουργίας τερματικού σταθμού κρουαζιέρας στο λιμένα του Λαυρίου Αττικής μέσω σχήματος παραχώρησης της υποδομής, μία αγορά η οποία γνωρίζει μεγάλη ανάπτυξη τα τελευταία χρόνια κυρίως στη Μεσόγειο και στην οποία η Ελλάδα μπορεί να διαδραματίσει υπό προϋποθέσεις σημαντικό ρόλο αναλαμβάνοντας ένα μεγάλο μερίδιο. Ελέγχεται τόσο η βιωσιμότητα της επένδυσης από την πλευρά του ιδιώτη όσο και την επίτευξη ωφέλειας από την πλευρά του δημοσίου μέσω αναλύσεων ευαισθησίας Monte Carlo τόσο για τα διάφορα επίπεδα της ζήτησης των υπηρεσιών όσο και σε σχέση με τους κινδύνους που κατανέμονται μεταξύ των εμπλεκόμενων φορέων.